Les collectivités territoriales jouent un rôle majeur dans la gestion et l’aménagement du foncier en France. Leurs compétences en la matière se sont considérablement élargies ces dernières décennies, leur conférant des responsabilités accrues mais aussi de nouveaux outils pour façonner leur territoire. Ce cadre juridique complexe soulève de nombreux enjeux, entre préservation des espaces naturels, développement économique et réponse aux besoins en logements. Examinons les principaux aspects du droit des collectivités en matière foncière et ses évolutions récentes.
Les compétences foncières des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales disposent de compétences étendues en matière de gestion et d’aménagement du foncier sur leur territoire. Ces prérogatives découlent principalement du Code général des collectivités territoriales et du Code de l’urbanisme.
Les communes sont en première ligne, avec la responsabilité d’élaborer les documents d’urbanisme comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU) qui définit les règles d’occupation des sols. Elles délivrent également les autorisations d’urbanisme (permis de construire, etc.) et peuvent mettre en œuvre des outils d’intervention foncière comme le droit de préemption urbain.
Les intercommunalités voient leur rôle renforcé, notamment avec l’élaboration des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) qui fixent les orientations générales d’aménagement à l’échelle de plusieurs communes. Elles peuvent aussi se voir transférer la compétence PLU par leurs communes membres.
Les départements interviennent principalement via leur politique d’aménagement foncier rural et la protection des espaces naturels sensibles. Ils disposent d’un droit de préemption spécifique sur ces espaces.
Enfin, les régions élaborent le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) qui donne les grandes orientations en matière d’aménagement du territoire régional.
Cette répartition des compétences implique une nécessaire coordination entre les différents échelons territoriaux pour assurer une gestion cohérente du foncier.
Les outils d’intervention foncière à disposition des collectivités
Pour mettre en œuvre leurs politiques foncières, les collectivités territoriales disposent d’une palette d’outils juridiques leur permettant d’acquérir des terrains ou d’en contrôler l’usage :
- Le droit de préemption urbain (DPU) permet aux communes d’acquérir en priorité des biens mis en vente dans des zones prédéfinies
- La Zone d’Aménagement Différé (ZAD) étend ce droit de préemption sur des secteurs non urbanisés
- L’expropriation pour cause d’utilité publique autorise l’acquisition forcée de biens immobiliers pour réaliser des projets d’intérêt général
- Les Emplacements Réservés (ER) dans les PLU permettent de geler des terrains en vue de futurs équipements publics
Ces outils doivent être utilisés dans le respect strict du cadre légal, sous peine de recours contentieux. Leur mise en œuvre nécessite souvent des procédures complexes et longues.
Les collectivités peuvent également agir via des opérateurs fonciers comme les Établissements Publics Fonciers (EPF) qui acquièrent et portent des terrains pour le compte des collectivités. Ces structures permettent de mutualiser les moyens et l’expertise en matière d’intervention foncière.
Enfin, les collectivités disposent d’outils fiscaux pour inciter à la mobilisation du foncier, comme la taxe sur les logements vacants ou la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les zones tendues.
L’utilisation judicieuse de ces différents leviers permet aux collectivités de constituer des réserves foncières et de maîtriser le développement de leur territoire sur le long terme.
La gestion du foncier agricole et naturel : un enjeu croissant
Face à l’artificialisation croissante des sols, la préservation des espaces agricoles et naturels est devenue un enjeu majeur pour les collectivités territoriales. Le droit a évolué pour leur donner davantage de moyens d’action en la matière.
La loi Climat et Résilience de 2021 a fixé l’objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN) à l’horizon 2050, avec une première étape de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2031. Cet objectif s’impose aux documents d’urbanisme des collectivités, les obligeant à repenser leurs stratégies foncières.
Pour protéger les terres agricoles, les collectivités peuvent mettre en place des Zones Agricoles Protégées (ZAP) ou des Périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN). Ces outils permettent de sanctuariser durablement ces espaces face à la pression urbaine.
Les départements jouent un rôle clé dans la protection des Espaces Naturels Sensibles (ENS). Ils peuvent acquérir ces espaces grâce à leur droit de préemption spécifique, financé par la part départementale de la taxe d’aménagement.
Les collectivités sont également incitées à favoriser la densification urbaine et le renouvellement urbain plutôt que l’extension sur des terres non artificialisées. Cela passe notamment par la reconversion de friches industrielles ou la surélévation de bâtiments existants.
La gestion du foncier agricole et naturel implique une collaboration étroite avec le monde agricole, notamment via les Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural (SAFER) qui disposent d’un droit de préemption sur les ventes de terres agricoles.
Le foncier comme levier de la politique de logement
Le foncier est un élément clé de la politique de logement des collectivités territoriales. La maîtrise du foncier permet en effet de faciliter la production de logements, notamment sociaux, et d’en maîtriser les coûts.
Les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU doivent atteindre un quota de logements sociaux (20 ou 25% selon les cas). Pour y parvenir, elles peuvent utiliser divers outils fonciers :
- L’inscription d’emplacements réservés pour du logement social dans le PLU
- L’instauration de secteurs de mixité sociale imposant un pourcentage de logements sociaux dans les nouvelles opérations
- L’utilisation du droit de préemption urbain renforcé pour acquérir des immeubles en vue de réaliser du logement social
Les collectivités peuvent également céder du foncier à prix réduit à des bailleurs sociaux pour faciliter l’équilibre financier des opérations de logement social. Cette pratique doit respecter le cadre strict des aides d’État défini par le droit européen.
Pour lutter contre la spéculation foncière qui renchérit le coût du logement, certaines collectivités expérimentent de nouveaux modèles comme les Organismes de Foncier Solidaire (OFS). Ces structures acquièrent des terrains pour y développer des logements en Bail Réel Solidaire (BRS), dissociant la propriété du foncier de celle du bâti pour réduire les coûts.
Enfin, les collectivités peuvent agir sur la fiscalité foncière pour inciter à la construction de logements, par exemple en majorant la taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les zones tendues ou en modulant la taxe d’aménagement.
Les défis futurs du droit foncier pour les collectivités
Le droit des collectivités en matière foncière fait face à plusieurs défis majeurs qui vont façonner son évolution dans les années à venir.
L’objectif de Zéro Artificialisation Nette va profondément impacter les stratégies foncières des collectivités. Il implique de repenser l’aménagement du territoire en privilégiant la densification et le renouvellement urbain. Cela nécessitera des évolutions juridiques pour faciliter ces opérations, notamment en matière de droit de l’urbanisme et de fiscalité.
La numérisation des données foncières et des procédures d’urbanisme ouvre de nouvelles perspectives. Elle permettra une meilleure connaissance du foncier et une gestion plus efficace, mais soulève aussi des questions en termes de protection des données personnelles et de cybersécurité.
Le changement climatique et ses impacts (montée des eaux, risques naturels accrus) vont nécessiter une adaptation du droit foncier. Les collectivités devront disposer d’outils juridiques pour gérer le repli stratégique de certaines zones ou la renaturation d’espaces à risque.
La financiarisation croissante du foncier, avec l’arrivée d’investisseurs institutionnels sur ce marché, pose la question de la capacité des collectivités à maîtriser leur développement face à ces acteurs puissants. De nouveaux outils de régulation pourraient être nécessaires.
Enfin, l’évolution vers des formes de propriété plus collectives (habitat participatif, coopératives d’habitants, etc.) interroge le cadre juridique traditionnel du foncier. Les collectivités devront adapter leurs outils pour accompagner ces nouvelles formes d’appropriation du sol.
Ces défis appellent à une réflexion approfondie sur l’évolution du droit foncier des collectivités, pour leur permettre de répondre aux enjeux sociaux, environnementaux et économiques de demain.